在區(qū)塊鏈和加密貨幣的監(jiān)管領(lǐng)域，各國監(jiān)管部門積累了多年經(jīng)驗(yàn)，從有效性和普適性來說可劃分為兩類監(jiān)管手段：明確法律條文監(jiān)管和沙盒監(jiān)管兩類。

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實(shí)踐證明，不同程度地結(jié)合兩類監(jiān)管手段是相對(duì)更有效的監(jiān)管思路，同時(shí)能保持新產(chǎn)業(yè)活性。

不過，監(jiān)管的難處在于同時(shí)做到政策靈活性、風(fēng)險(xiǎn)控制以及鼓勵(lì)創(chuàng)新。本文梳理了一些具有一定代表性和借鑒意義的主流經(jīng)濟(jì)體監(jiān)管情況。

1.美國：聯(lián)邦與州平行監(jiān)管

美國是加密資產(chǎn)和區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的活躍國之一，這里的政府部門比其他國家更早介入?yún)^(qū)塊鏈領(lǐng)域的監(jiān)管，在控制新興行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展方面有比較清晰的監(jiān)管思路。

因此，美國的監(jiān)管政策一直都是許多從業(yè)者和各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究和關(guān)注的重點(diǎn)，包括稅收規(guī)則、證券法的應(yīng)用、投資者教育以及反洗錢等板塊。

美國是聯(lián)邦制國家，50個(gè)州和1個(gè)特區(qū)執(zhí)行各自的監(jiān)管政策，經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)需要同時(shí)滿足聯(lián)邦層面和各州層面的法律監(jiān)管要求。

聯(lián)邦層面

針對(duì)區(qū)塊鏈的監(jiān)管，聯(lián)邦層面的主要監(jiān)管部門包括美國證券交易委員會(huì)(SEC)，稅務(wù)局(IRS)，商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)，以及金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)部(FinCEN)。每個(gè)主管部門對(duì)區(qū)塊鏈資產(chǎn)的定性不同，所以也制定了具有針對(duì)性的法律規(guī)則。

SEC將基于區(qū)塊鏈的數(shù)字資產(chǎn)定性為“證券”，因此從2017年以來將數(shù)字資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈納入了證券業(yè)的監(jiān)管范疇，并且在2018年成立了美國數(shù)字貨幣交易委員會(huì)(ASEC)，專門負(fù)責(zé)清理欺詐及不合規(guī)的項(xiàng)目。

另外，基于數(shù)字資產(chǎn)的ETF也是SEC的監(jiān)管范圍。10月5日，SEC首次批準(zhǔn)與比特幣相關(guān)的ETF產(chǎn)品申請(qǐng)，但不表示SEC承認(rèn)比特幣的合法性，因?yàn)樵揈TF產(chǎn)品不持有任何加密貨幣，而是由大約30支上市公司股份組成，包括MicroStrategy、特斯拉、Square、Coinbase和PayPal等。

IRS認(rèn)為加密貨幣屬于“財(cái)產(chǎn)”范圍，因此針對(duì)加密貨幣的所有流通環(huán)節(jié)，制定了詳盡的征稅規(guī)則以及計(jì)算方式，幾乎是全世界范圍內(nèi)最全面的加密貨幣稅則體系。

比如以加密貨幣支付員工薪酬，雇主必須繳納聯(lián)邦所得稅和工資稅，再比如說通過交易加密貨幣賺取的收益或虧損，會(huì)構(gòu)成納稅收入或者成為遞減報(bào)稅收入的部分。

州層面

由于各州執(zhí)行各自的規(guī)則，呈現(xiàn)出對(duì)于區(qū)塊鏈監(jiān)管的不同態(tài)度和治理政策。另外，部分州份在立法方面的步伐甚至走在聯(lián)邦政府之前，比如紐約州、北卡羅萊納州以及加利福利亞州等出臺(tái)了針對(duì)區(qū)塊鏈行業(yè)商業(yè)行為的專門法規(guī)。

以紐約州為例，它是全美50個(gè)州中，率先立法就加密貨幣領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管許可制度(BitLicense)的。

紐約州的主管部門為紐約州金融服務(wù)局(NYDFS, the New York State Department of Financial Services)，由于紐約州在金融業(yè)的重要性，BitLicense的立法被認(rèn)為是美國監(jiān)管風(fēng)向標(biāo)。

BitLicense涵蓋的范圍主要是在州范圍內(nèi)運(yùn)營BTC以及其他加密貨幣業(yè)務(wù)的技術(shù)許可。

BitLicense條例詳細(xì)而嚴(yán)格，在信息披露和資金充足性方面要求較高。比如要求運(yùn)營方為客戶設(shè)立1000美元的履約擔(dān)保賬戶，以及對(duì)客戶進(jìn)行實(shí)名KYC等等。

盡管嚴(yán)格，但由于該法規(guī)體現(xiàn)出監(jiān)管者的明確態(tài)度，而且細(xì)則內(nèi)容清晰易理解，吸引了大量的申請(qǐng)，2015年波士頓比特幣初創(chuàng)企業(yè)Circle取得了第一張BitLicense，獲得了早紐約州開展加密貨幣服務(wù)的經(jīng)營權(quán)。

2.法國：許可證制度先行

在歐洲，法國、德國以及瑞士的區(qū)塊鏈監(jiān)管政策具有很強(qiáng)的風(fēng)向性，一直以來是其他歐洲國家監(jiān)管者的效仿對(duì)象，其中法國有著全歐洲最友好和完備的區(qū)塊鏈法律框架。

法國的區(qū)塊鏈和加密貨幣的監(jiān)管政策主要關(guān)注“落地價(jià)值”和“對(duì)創(chuàng)新的支持”，涵蓋的領(lǐng)域包括非上市公司股權(quán)流通、加密貨幣支付、Token融資簽證制度等。

金融權(quán)證交易法案

2017年，法國政府公布法案《2017年12月8日第2017-1674號(hào)關(guān)于為金融權(quán)證的體現(xiàn)及轉(zhuǎn)讓而運(yùn)用DEEP的行政命令》，推行非上市證券交易市場使用區(qū)塊鏈技術(shù)：

允許金融權(quán)證(Titres financiers, 大致等同于證券)的發(fā)行及轉(zhuǎn)讓可以在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)登記。這是歐洲證券市場首次以法案的方式推行承認(rèn)區(qū)塊鏈技術(shù)在證券市場的合法性。

涵蓋范圍主要包括不在公開市場交易的證券：

• 可轉(zhuǎn)讓債權(quán)
• 共同投資機(jī)構(gòu)的股份
• 股份公司發(fā)行的資本權(quán)證
• 最完整的通證融資法律框架

為了進(jìn)一步保護(hù)市場參與者的利益，支持推動(dòng)創(chuàng)新項(xiàng)目在合規(guī)環(huán)境下發(fā)展和落地，法國監(jiān)管部門決定將通證融資活動(dòng)徹底納入監(jiān)管范圍。

2019年，法國金融管理局(AMF)頒布了French Act No. 2019-486 簡稱Pacte Act(巴黎協(xié)定法案)。《巴黎協(xié)定法案》的亮點(diǎn)是基于“通行證“的許可制度，主要是三個(gè)方面：

1、Optional Visa(融資牌照)

法國是典型的“居留卡”制度政府，對(duì)于想要留在當(dāng)?shù)氐耐鈬?，有極其豐富的涵蓋不同目的和期限的居留類型可以選擇。

因此它在通證融資監(jiān)管政策的指定上，也參考了個(gè)人居留卡的思路，推出融資牌照，俗稱“通證融資的通行證”，有效期最長6個(gè)月。

需要注意的是通行證只開放給效用型通證(Utility Token)，且要求項(xiàng)目主體必須在法國注冊(cè)。

申請(qǐng)人需要以項(xiàng)目作為申請(qǐng)主體，提交以下這些材料：白皮書、注冊(cè)地證明、功能型通證的說明函、通證資產(chǎn)的安全保管流程、宣傳資料、反洗錢章程等核心材料。

但是通行證不是強(qiáng)制的，需要項(xiàng)目發(fā)起人可以自由選擇，但是如果沒有Visa，在銀行開戶以及營銷宣傳等活動(dòng)會(huì)受到嚴(yán)格限制。

2、UNICORN(通證融資項(xiàng)目輔導(dǎo)計(jì)劃)

法國監(jiān)管機(jī)構(gòu)是學(xué)習(xí)型監(jiān)管組織，為了提供更加適度的監(jiān)管，發(fā)起了《Universal Node to ICO’s Research & Network》，向全球?qū)＜覍W(xué)者收集關(guān)于區(qū)塊鏈技術(shù)和通證融資的意見。

旨在結(jié)合法律、技術(shù)以及商業(yè)方面的行業(yè)專家的意見，制定適合加密貨幣融資業(yè)務(wù)的監(jiān)管細(xì)則，此舉屬于長期持續(xù)項(xiàng)目，具體的監(jiān)管細(xì)則會(huì)根據(jù)UNICORN的研究成果進(jìn)行不定期的更新。

3、DASP(數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)商營業(yè)牌照)

DASP的全稱是Digital Assets Services Providers，體現(xiàn)了法國堅(jiān)持許可證監(jiān)管思路的舉措，DASP泛指數(shù)字資產(chǎn)服務(wù)提供商，具體來說，凡在法國境內(nèi)經(jīng)營保管第三方私人密鑰、法幣與數(shù)字Token的交易、投資建議與銷售等業(yè)務(wù)，必須申請(qǐng)DASP牌照。

獲取DASP牌照的門檻主要是資金充裕性以及合規(guī)勝任能力，比如必須實(shí)施責(zé)任保險(xiǎn)制度或者最低儲(chǔ)備金制度，以及具備充足的合規(guī)程序(索賠處理程序，反洗錢和反資助恐怖主義的程序)。

3.瑞士：歐洲加密谷

從區(qū)塊鏈行業(yè)活躍度和監(jiān)管友好程度來說，不僅承認(rèn)加密貨幣支付的法律地位，還通過完善的政策吸引了不少領(lǐng)先的區(qū)塊鏈企業(yè)入駐，為此，瑞士將楚格州(Zug)打造成類似于歐洲的硅谷的示范區(qū)域“加密谷(Crypto Valley)”。

瑞士金融市場管理局(FINMA)負(fù)責(zé)梳理涉及到區(qū)塊鏈和加密貨幣活動(dòng)的監(jiān)管政策。為了解決全世界范圍內(nèi)對(duì)數(shù)字資產(chǎn)缺乏有效分類的問題，F(xiàn)INMA基于加密貨幣的用途，將數(shù)字資產(chǎn)劃分為不同功能類別進(jìn)行針對(duì)性監(jiān)管，分別是支付類、資產(chǎn)類、應(yīng)用類以及混合型。

其中資產(chǎn)類需要滿足較為嚴(yán)格的監(jiān)管要求：

• 首先需要納入《證券法》的監(jiān)管，視同證券管理;
• 另外如果在發(fā)行的資產(chǎn)類具有債務(wù)資本的特點(diǎn)，比如承諾保本支息，需要遵循《銀行法》的規(guī)定，需要提前申請(qǐng)經(jīng)營的許可;
• 如涉及到資產(chǎn)類通過分布式賬本進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，需要符合《反洗錢法》對(duì)于支付的相關(guān)規(guī)定。

由于FINMA對(duì)加密貨幣的分類非常細(xì)致，為了平衡監(jiān)管成本和效益，F(xiàn)INMA為區(qū)塊鏈項(xiàng)目提供付費(fèi)的“合規(guī)輔導(dǎo)”。

瑞士的監(jiān)管框架體現(xiàn)了人性化的思考，對(duì)數(shù)字資產(chǎn)進(jìn)行了清晰的分類，解決了創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)法律監(jiān)管空白的問題，但同時(shí)也提高了企業(yè)為了滿足合規(guī)要求而需要承擔(dān)的成本。

4.日本：積極立法

日本是亞洲地區(qū)最早對(duì)區(qū)塊鏈和加密貨幣建立監(jiān)管機(jī)制的國度之一，也是全球少數(shù)通過法律形式承認(rèn)BTC支付合法性的國家。

支付服務(wù)法案

關(guān)于加密貨幣的規(guī)制，日本于17年4月1日正式啟動(dòng)《支付服務(wù)法案》，將加密貨幣能合法支付納入法律體系之內(nèi)，提供了法律依據(jù)。

除了《支付服務(wù)法案》之外，日本在同年發(fā)布了《資金結(jié)算法實(shí)施令》，作為《支付法案》的配套法律，對(duì)資金轉(zhuǎn)移、清算、紛爭解決等問題進(jìn)行了詳細(xì)法律解釋。

作為曾經(jīng)的金融發(fā)達(dá)國家，日本的監(jiān)管規(guī)則雖然不是最完善的，但頗有啟示意義。

5.新加坡：柔性監(jiān)管

新加坡是“沙盒監(jiān)管”的代表性國家，圍繞鼓勵(lì)創(chuàng)新和控制風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管政策制定走在相對(duì)前列的位置。

其一系列的針對(duì)涉及金融行為的區(qū)塊鏈和加密貨幣商業(yè)活動(dòng)，主要由新加坡金融監(jiān)管局(MAS)進(jìn)行政策制定和實(shí)施，MAS兼具金融調(diào)控和監(jiān)管兩大職能，類似于人行與銀監(jiān)會(huì)的合并體。

針對(duì)加密貨幣，MAS最早于2014年以《MAS規(guī)范數(shù)字貨幣中介機(jī)構(gòu)關(guān)于洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的聲明》的方式提出監(jiān)管要求，要求服務(wù)機(jī)構(gòu)主動(dòng)上報(bào)可疑交易。

隨后陸續(xù)落地“沙盒監(jiān)管”制度，以及發(fā)布圍繞Token融資和銷售的《加密貨幣發(fā)行指引》與《支付服務(wù)法案》，完善了加密貨幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管細(xì)則。

沙盒監(jiān)管(sandbox)

在2016年，MAS推出了“監(jiān)管沙盒”制度，沙盒制度允許FinTech公司在有限范圍內(nèi)實(shí)施項(xiàng)目，即MAS允許在沒有出臺(tái)具體的監(jiān)管細(xì)則下，為創(chuàng)新項(xiàng)目提供試驗(yàn)的綠色環(huán)境，前提是項(xiàng)目必須事先進(jìn)行沙盒申報(bào)。

得到沙盒許可的項(xiàng)目，相當(dāng)于得到適度的監(jiān)管支持，有權(quán)利在規(guī)定的時(shí)間和區(qū)域內(nèi)從事可能和當(dāng)前法律有沖突的業(yè)務(wù)，期間必須披露所有數(shù)據(jù)，但是更大的好處是即使項(xiàng)目被終止，也不會(huì)被追究法律責(zé)任。

支付服務(wù)法案

在2017年，MAS發(fā)布了《加密貨幣發(fā)行指引》，旨在填補(bǔ)Token發(fā)行的立法空白，首次解釋了需要納入證券法管轄范疇的Token交易行為。

隨后在2019年，MAS正式通過《支付服務(wù)法案》，對(duì)Token支付類業(yè)務(wù)進(jìn)行全面的監(jiān)管，提出了許可制度(licensingregime)，允許服務(wù)提供商在獲得許可的情況下，提供以下7類服務(wù)：賬戶設(shè)立，境內(nèi)匯款，跨境匯款，商業(yè)收購，加密貨幣發(fā)行，支付型數(shù)字Token交易和交易平臺(tái)，貨幣兌換。

MAS規(guī)定的許可牌照主要分為三類：

• 貨幣兌換商牌照，主要針對(duì)兌換服務(wù)的業(yè)務(wù)提供商。
• 標(biāo)準(zhǔn)支付機(jī)構(gòu)牌照，針對(duì)持有加密貨幣不超過 500 萬美元，且每月交易額不超過300 萬美元的機(jī)構(gòu)，可以提供全部7類支付服務(wù)的任意組合。
• 主要支付機(jī)構(gòu)牌照，面向規(guī)模超過標(biāo)準(zhǔn)支付機(jī)構(gòu)的大型服務(wù)提供商，在注冊(cè)資本、備用金以及注冊(cè)地方方面有更嚴(yán)格的要求。

由于當(dāng)時(shí)新加坡的相關(guān)法案并不監(jiān)管數(shù)字支付Token交易和平臺(tái)業(yè)務(wù)，《支付服務(wù)法案》很好的填補(bǔ)了這一空白。

此后，所有提供Token支付服務(wù)的平臺(tái)、錢包以及OTC平臺(tái)的機(jī)構(gòu)，必須滿足相關(guān)反洗錢規(guī)定，并申請(qǐng)相應(yīng)牌照，方可合規(guī)經(jīng)營。

6.馬耳他：通過立法打造歐洲區(qū)塊鏈之島

馬耳他是地中海地區(qū)最早將區(qū)塊鏈技術(shù)列入國家重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目的國家，希望通過立法壯大以區(qū)塊鏈和加密貨幣為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體，吸引了幣安和Okex先后將總部和注冊(cè)地遷移到這里。

馬耳他政府先后通過了三項(xiàng)重要法案，分別圍繞加密貨幣、區(qū)塊鏈和分布式賬本技術(shù)等板塊進(jìn)行了立法和制定配套政策，分別是《虛擬金融資產(chǎn)法案》(Virtual Financial Assets Act)、《馬耳他數(shù)字化創(chuàng)新法案》(Malta Digital Innovation Authority Act)、以及《創(chuàng)新技術(shù)框架與服務(wù)法案》(Innovative TechnologyArrangement and Services Act)。

另外，馬耳他政府專門成立數(shù)字創(chuàng)新管理局(MDIA), 圍繞三大法案的內(nèi)容，提供包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、企業(yè)注冊(cè)以及官方認(rèn)證等流程規(guī)范。

7.小結(jié)

在創(chuàng)新技術(shù)面前，監(jiān)管需要考慮兩個(gè)方面的影響：創(chuàng)新技術(shù)可能給經(jīng)濟(jì)帶來的紅利，以及給現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體系帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要合理監(jiān)管和積極立法，以避免監(jiān)管真空。

無論新興技術(shù)有多大的好處，唯一不變的是監(jiān)管部門都嚴(yán)格守住監(jiān)管的底線，防止現(xiàn)有系統(tǒng)的穩(wěn)定性被破壞。在這個(gè)基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門盡量促進(jìn)新法規(guī)與現(xiàn)有法規(guī)的銜接融合，以及在實(shí)踐中探索更為靈活的實(shí)施方案。

展望未來，面對(duì)日益全球化的區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)，監(jiān)管也在進(jìn)化，地域化逐漸模糊的商業(yè)交流必然會(huì)促進(jìn)各國監(jiān)管的融合以及更為緊密的協(xié)作，只有當(dāng)明確了監(jiān)管的精神和切實(shí)可行的手段，區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新才能穩(wěn)健長效的發(fā)展。