積極提升在全球數(shù)據(jù)安全規(guī)則的話語權(quán)和主導權(quán)，推動構(gòu)建有利于本國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展利益的國際制度格局，是世界各國的普遍共識和必然選擇。然而，與歐美國家相比，我國數(shù)據(jù)安全規(guī)則影響力與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配，數(shù)據(jù)安全規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)不足的問題較為突出。重點分析國際數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則現(xiàn)狀、趨勢和內(nèi)在成因，客觀闡述我國面臨的機遇和挑戰(zhàn)，并為提升我國數(shù)據(jù)安全規(guī)則國際影響力提出建議。

隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)應用廣泛深入到全球貿(mào)易、國際金融、跨國生產(chǎn)及消費、娛樂、教育、醫(yī)療等各個領(lǐng)域，成為推動新一輪全球化的增長引擎。在“百年未有之大變局”中，全球深層次矛盾突出，數(shù)據(jù)安全在全球治理中的地位日益凸顯。推動全球數(shù)據(jù)治理體系變革，構(gòu)建新的數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則和秩序成為大勢所趨。美、歐、中 3 大陣營的數(shù)據(jù)安全規(guī)則主導權(quán)爭奪加劇，并逐漸將規(guī)則延伸拓展至人工智能、5G 等新技術(shù)領(lǐng)域。當前，歐美在國際規(guī)則話語權(quán)體系上仍占據(jù)明顯優(yōu)勢，而我國作為數(shù)據(jù)規(guī)模全球領(lǐng)先的國家，亟需把握數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則形成的關(guān)鍵窗口期，在重要規(guī)則制定中發(fā)揮前瞻性作用，形成與數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模相匹配的國際規(guī)則影響力。

一、數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢

隨著全球數(shù)據(jù)應用的廣泛深入和數(shù)據(jù)體量的不斷膨脹，數(shù)據(jù)全球化在創(chuàng)造巨大經(jīng)濟財富和價值的同時，也引發(fā)了一系列的安全問題。數(shù)據(jù)安全成為全球治理的重要議題，構(gòu)建國際數(shù)據(jù)安全規(guī)則也隨之成為世界主要國家的關(guān)注重點。

1.1數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則重點議題

一是在個人數(shù)據(jù)方面，歐盟確立的高標準個人數(shù)據(jù)保護模式已成為全球基本共識。受歐盟單一市場資源優(yōu)勢和監(jiān)管規(guī)則域外適用的輻射性影響，世界多數(shù)國家在國內(nèi)立法中都不同程度借鑒歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》(General Data Protection Regulation，GDPR) 基 本 原 則。同時，以臉書、蘋果、谷歌和微軟為代表的跨國企業(yè)均采用類似 GDPR 的隱私政策，并在全球業(yè)務中推廣適用。

二是在數(shù)據(jù)跨境流動方面，各國戰(zhàn)略利益和理念價值差異驅(qū)動規(guī)則制定的俱樂部化。數(shù)據(jù)跨境流動仍處于標準差異化、規(guī)則碎片化階段。由于各國核心利益和價值觀具有較大差異，短期內(nèi)很難形成各方接受的單一數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，構(gòu)建數(shù)據(jù)流動“朋友圈”的做法仍將延續(xù)。美國和歐盟各自組建的亞太經(jīng)濟合作組織(AsiaPacific Economic Cooperation，APEC) 跨 境 隱私 規(guī) 則(Cross Border Privacy Rules，CBPR) 體系和滿足充分保護要求的 GDPR“白名單”個規(guī)則體系持續(xù)推進。目前 9 個經(jīng)濟體加入美國CBPR 體系，CBPR 思想也間接影響了由 11 國簽署的《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP) 及 15 國 簽 署的《區(qū)域全面經(jīng)濟 伙 伴 關(guān) 系 協(xié) 定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP) 跨境隱私規(guī)則制定;12 國與歐盟達成“充分性認定”。歐盟委員會發(fā)布 GDPR 實施評價報告稱，有 42 個歐洲國家簽署了《有關(guān)個人數(shù)據(jù)自動化處理中的個體保護公約》(第 108 號公約)。

三是在數(shù)據(jù)本地化方面，各國對網(wǎng)絡空間不穩(wěn)定和維護本國數(shù)據(jù)主權(quán)的焦慮加劇，影響本地化政策的制定和實施 。2021 年 7 月，美國信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會(Information Technology and Innovation Foundation，ITIF)發(fā)布報告《全球跨境數(shù)據(jù)流動的壁壘如何加大、帶來的代價以及如何解決這些問題》中提到，2017—2021 年，制定數(shù)據(jù)本地化政策的國家數(shù)量從 35 個增加到62 個，全球數(shù)據(jù)本地化政策的總數(shù)從 67 個增加到 144 個。美國外資安全審查委員會為保障美國國家安全，可要求通信數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)、用戶信息等數(shù)據(jù)資源僅存儲在美國境內(nèi)。歐盟在境外支持數(shù)據(jù)本地化，認為“歐洲的數(shù)據(jù)應該在歐洲存儲和處理”。此外，技術(shù)能力相對較弱的國家更傾向持續(xù)采取數(shù)據(jù)本地化等防御主義措施，例如，印度接連推出《個人數(shù)據(jù)保護法草案》和《印度電子商務國家政策框架草案》，明確印度將逐步采取措施推進數(shù)據(jù)本地化進程。

1.2數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則主導權(quán)爭奪

一是從美歐之間看，美歐在數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則的競爭博弈已經(jīng)白熱化。《安全港協(xié)議》《隱私盾協(xié)議》兩次判決無效，體現(xiàn)了美歐數(shù)據(jù)安全規(guī)則背后的利益與理念分歧顯著。同時，致力于解決數(shù)據(jù)安全合作的美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(Trade and Technology Council，TTC)在 2021 年 9 月發(fā)布的成立聯(lián)合聲明中，仍未體現(xiàn)出跨境數(shù)據(jù)流動等數(shù)據(jù)安全規(guī)則對接協(xié)調(diào)后取得的明顯成果，這也顯示出數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的競爭態(tài)勢在短期內(nèi)難以調(diào)和。

二是從美歐對我國看，美歐視我國為數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則制定的主要競爭對手。美歐不僅對我國提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》始終持質(zhì)疑態(tài)度，同時在人工智能數(shù)據(jù)安全等新興領(lǐng)域，也對我國持續(xù)排擠打壓。例如，美歐等 15 國參與的“全球人工智能合作伙伴計劃”，將我國排除在外;美國 2021 年發(fā)布的《全球戰(zhàn)略愿景》提出拜登政府將不遺余力地拉攏盟友，并削弱我國在國 際 電 信 聯(lián) 盟(International Telecommunication Union，ITU)、 世 界 知 識 產(chǎn) 權(quán) 組 織(World Intellectual Property Organization，WIPO)、國 際 標 準 化 組 織(International Organization for Standardization，ISO)等機構(gòu)中的影響力，對沖我國在國際規(guī)則和標準制定方面的努力。

三是從其他數(shù)字經(jīng)濟國家看，謀求與大國數(shù)據(jù)規(guī)則銜接的樞紐地位是主要目標。以日本、韓國、新加坡為代表的數(shù)字產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的中等強國，積極推進與美、歐、中數(shù)據(jù)安全規(guī)則銜接，為本國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展掃除外部制度障礙。例如，日、韓、新 3 國積極參與美國倡導的CBPR 機制，推動與歐盟達成“充分性認定”或簽署貿(mào)易協(xié)定，實現(xiàn)與美歐兩大數(shù)據(jù)跨境流動圈的交融。同時，借助 RCEP 等機制同我國數(shù)據(jù)安全規(guī)則對接，并對我國申請加入 CPTPP 機制持不排斥或歡迎態(tài)度。

1.3數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則依托的治理機制

一是雙邊和區(qū)域機制在數(shù)據(jù)安全規(guī)則制定方面保持持續(xù)活躍。美、歐、中、俄等國均認可聯(lián)合國在網(wǎng)絡空間國際規(guī)則構(gòu)建中的作用，在聯(lián)合國大會上已有數(shù)據(jù)安全相關(guān)內(nèi)容的討論，但短期內(nèi)形成統(tǒng)一的全球數(shù)據(jù)安全規(guī)則難度較大。在全球性機制缺位的背景下，除經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)、APEC 等 最 早 關(guān) 注數(shù)據(jù)安全治理的區(qū)域性組織和經(jīng)貿(mào)機制外，以RCEP、CPTPP 為代表的新興亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)機制日漸成為推進國際數(shù)據(jù)安全規(guī)則制定的主要舞臺。同時，《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》《美墨加貿(mào)易協(xié)定》《歐日經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》等為代表的雙多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)議也日益成為推動價值理念相近、經(jīng)貿(mào)頻繁的國家和地區(qū)實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全規(guī)則對接協(xié)調(diào)的重要載體，并廣泛涉及人工智能、5G 等新技術(shù)以及金融、供應鏈等相關(guān)領(lǐng)域。

二是亞太地區(qū)將成為大國爭奪數(shù)據(jù)治理規(guī)則主導權(quán)的必爭之地。一方面，亞太地區(qū)橫跨東亞、東南亞，以及瀕臨太平洋的美國、澳大利亞等國家，覆蓋全球近 40% 的人口，經(jīng)濟和貿(mào)易約占世界總量的 50%，是全球經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，也是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膮^(qū)域。另一方面，受亞太地區(qū)活躍的數(shù)據(jù)安全治理實踐探索的影響，美、歐、中 3 大數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展陣營都極為重視對亞太地區(qū)數(shù)據(jù)治理規(guī)則的影響力，擴大在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字信息技術(shù)領(lǐng)域的合作，通過“印太戰(zhàn)略”“一帶一路”倡議，以及 RCEP、《中歐全面投資協(xié)定》的簽署，輸出數(shù)據(jù)安全規(guī)則主張。

二、我國面臨的挑戰(zhàn)與機遇

當前，我國在數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則制定方面仍處于弱勢，但我國龐大的數(shù)據(jù)體量也為規(guī)則的探索和實踐提供了有利場景。

2.1存在不足

一方面，美國對我國數(shù)據(jù)安全理念持續(xù)抹黑。美國將中國的數(shù)字安全治理主張片面概括為數(shù)據(jù)本地化，曲解我國推動安全的前提下促進數(shù)據(jù)跨境流動等主張。同時，將我國運用新技術(shù)意識形態(tài)化，以數(shù)據(jù)安全和個人信息保護為借口，對我國 5G 供應商肆意抹黑。

另一方面，國際上對我國數(shù)據(jù)安全規(guī)則的認同不足。截至 2021 年 3 月，俄羅斯、巴基斯坦、柬埔寨及東盟、阿盟等國家和地區(qū)組織明確表示支持《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，但其他國家和地區(qū)尚未表態(tài)支持。美歐以缺少人權(quán)、隱私權(quán)考慮為由提出質(zhì)疑，并認為中國意圖取代美國主導的現(xiàn)有網(wǎng)絡空間國際治理架構(gòu)。中亞、巴西、印度等國家和地區(qū)政府對“一帶一路”冷眼旁觀，媒體少報道或者非正面報道，甚至拋出“地緣擴張論”“規(guī)則破壞論”“經(jīng)濟掠奪論”等負面評價 [3]。中國數(shù)據(jù)安全國際主張尚未得到廣泛認同和理解，這也正是我國軟實力發(fā)展沒有跟上硬實力發(fā)展在全球治理中的現(xiàn)實反映[4]。

2.2面臨機遇

一方面，美歐數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域信任裂痕不斷加深，有利于我國爭取歐洲合作伙伴支持。美歐《隱私盾協(xié)議》失效，數(shù)據(jù)不信任成為美歐“技術(shù)聯(lián)盟”的重大障礙 。拜登政府努力修復改善美歐關(guān)系，但美歐在征收數(shù)字服務稅、保障網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全和監(jiān)管科技企業(yè)等問題上的深刻分歧并未得到解決。歐洲戰(zhàn)略自主性不斷增加且部分國家缺乏“聯(lián)美制華”動機，更傾向于以務實態(tài)度遵從本國利益需求進行決策，如德國對華為 5G 采取“限制但不排除”策略等。另一方面，我國數(shù)據(jù)規(guī)模優(yōu)勢有利于我國探索安全治理規(guī)則。我國幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟體量龐大，經(jīng)濟社會運行數(shù)據(jù)規(guī)模列全球首位。據(jù) IDC 測算，從 2018 年到 2025 年，中國擁有的數(shù)據(jù)量占全球 27.8%，遠高于美國的17.5%。RCEP、“一帶一路”等經(jīng)貿(mào)合作框架的簽署，將顯著提高我國與相關(guān)國家的數(shù)字依存度，有利于我國借助區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)，通過“數(shù)字絲綢之路”等國際公共產(chǎn)品，嵌入輸出數(shù)據(jù)安全理念主張。

三、我國數(shù)據(jù)安全規(guī)則國際影響力提升建議

面對紛繁復雜的國際形勢和來自美歐國家的直接壓力，我國應當從參與全球數(shù)據(jù)安全規(guī)則構(gòu)建、推動我國數(shù)據(jù)安全治理主張全球化、牽頭開展數(shù)據(jù)安全和新技術(shù)領(lǐng)域國際標準研究、加強人才隊伍培養(yǎng)、發(fā)揮國內(nèi)智庫和企業(yè)影響力等角度出發(fā)，系統(tǒng)地提升我國在國際規(guī)則制定中的影響力。

3.1主動設(shè)置數(shù)據(jù)安全規(guī)則相關(guān)議程

一是議程設(shè)置方面爭取戰(zhàn)略主動。深度參與 G20、APEC、OECD 等現(xiàn)有國際治理平臺機制中數(shù)據(jù)安全國際規(guī)則構(gòu)建進程，細化數(shù)據(jù)跨境、個人信息保護、新技術(shù)應用數(shù)據(jù)安全等國際規(guī)則制定，主動設(shè)置對我國有利的議程。

二是構(gòu)建友好外部環(huán)境。借助國際治理平臺，與各國加強政策溝通，消除誤解、建立互信，以我國戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢助力有關(guān)國家做好抗疫和經(jīng)濟復蘇工作，為新冠肺炎疫情后新時期戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建友好的外部環(huán)境。

3.2推動我國數(shù)據(jù)安全治理主張全球化

一是提高《全球數(shù)據(jù)安全倡議》(以下簡稱倡議)影響力。通過雙邊及二軌對話、自主進程運作、國際進程、舉辦國際會議等方式，與各方進一步加強數(shù)據(jù)安全保護合作和政策溝通協(xié)調(diào)，開展最佳實踐的交流共享，加大倡議宣介力度?？紤]聯(lián)合發(fā)展中國家與發(fā)達國家進行談判，爭取中等強國的支持，擴大倡議簽署方或支持方數(shù)量。

二是建立我國主導的數(shù)據(jù)跨境流動圈。以中國申請加入 CPTPP 及 RCEP 正式生效為契機，建立中國主導的更具操作性的區(qū)域數(shù)據(jù)跨境流動合作框架。在區(qū)域和雙邊經(jīng)濟合作中及“一帶一路”的建設(shè)中，通過簽訂備忘錄、合作協(xié)議等方式，進一步便利中國與相關(guān)國家地區(qū)之間的數(shù)據(jù)往來。

3.3搶先布局新技術(shù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全規(guī)則構(gòu)建

一是在新技術(shù)應用領(lǐng)域提升數(shù)字空間國際影響力。根據(jù)高校、研究機構(gòu)、龍頭企業(yè)、中小企業(yè)關(guān)注側(cè)重點的差異，鼓勵多方參與 G20、APEC 等關(guān)于新技術(shù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全議題的討論。在中美、中歐等二軌對話中，積極回應外方對于我國人臉識別、5G 數(shù)據(jù)安全等問題的質(zhì)疑。

二是結(jié)合我國技術(shù)應用優(yōu)勢推動國內(nèi)標準國際化。發(fā)揮我國技術(shù)應用市場、產(chǎn)業(yè)鏈和數(shù)據(jù)規(guī)模優(yōu)勢，精確匹配當前主流國際標準化組織的重點標準研制方向，有策略地牽頭和參與國際標準化組織 / 國際電工委員會(International Organization for

Standardization/International Electrotechnical Commission，ISO/IEC)、國際電聯(lián)電信標準化部門(ITU-T for ITU Telecommunication Standardization Sector)、 歐 洲 電 信 標 準 化 協(xié) 會(European Telecommunications Standards Institute，ETSI)、 電 氣 與 電 子 工 程 師 協(xié) 會(Institute of Electrical and Electronics Engineers，IEEE)等國際組織的標準化工作，積極推進我國人工智能數(shù)據(jù)安全、5G 數(shù)據(jù)安全等在國際上較為領(lǐng)先的標準和研究成果轉(zhuǎn)化為國際規(guī)則。

3.4加強數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域國際人才培養(yǎng)

一是推動中央網(wǎng)信辦、工信部、外交部合作，通過多元化渠道培養(yǎng)兼具國際視野和國內(nèi)治理經(jīng)驗的國際數(shù)據(jù)安全治理本土人才?；诂F(xiàn)有國際人才培養(yǎng)計劃，進一步培養(yǎng)推薦有才學、有擔當、有管理能力、有溝通技巧和外交手腕的專家或政府官員到數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域相關(guān)國際組織任職，補充在國際標準化組織和國際治理機構(gòu)中基層任職不足的局限。同時，努力打通人才“進出”流通渠道，為數(shù)據(jù)安全治理領(lǐng)域國際化人才提供豐富的國內(nèi)任職機會。

二是對缺少全球數(shù)據(jù)安全治理經(jīng)驗和人才儲備不足等制約因素，有針對性地加強數(shù)據(jù)安全國際治理人才培養(yǎng)，加快中國軟實力提升。在國內(nèi)人才培養(yǎng)及國際人才招募方面，創(chuàng)造有利條件，實行有效的正向激勵，吸引全球數(shù)據(jù)安全治理領(lǐng)域的專業(yè)國際化海外留學人才和國際人才來華任職，同時建立國際化人才儲備庫。

四、結(jié)語

《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》明確提出，要積極參與數(shù)據(jù)安全相關(guān)國際規(guī)則和標準制定。我國主動參與和引領(lǐng)全球規(guī)則制定符合統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個大局的考慮。在全球數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域競合態(tài)勢明顯、規(guī)則尚未完善的前提下，建議我國緊抓關(guān)鍵窗口期，構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動圈、擴大規(guī)則共識范圍、搶占新技術(shù)領(lǐng)域規(guī)則制定主導權(quán)，與全球各國增進互信，提升我國在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)。