從事政府采購工作十多年來，感到軟件項目的采購是最為困難的，也是最難把握的。原因主要有兩個，一是軟件需求不容易寫得恰到好處，即需求既不能寫得太詳細，使投標人可以照抄需求即能完成一份投標文件，毫無個性化內(nèi)容，致使專家無法判斷各投標人的優(yōu)劣；又不能把需求寫得太簡單，使投標人無所適從，好像怎么寫都是滿足招標要求的。二是評標時由于缺少標準和規(guī)范，無法判斷哪個投標文件是真正合理的而且是性價比***的。

 

先來看兩個案例，2012年8月某“資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”項目，預(yù)算84萬元，因未到招標限額標準，故采用競爭性談判方式采購（軟件開發(fā)項目，不太適合采用詢價采購方式），報價截止時，共有4個供應(yīng)商按時遞交響應(yīng)文件，初次報價分別為500000元、775000元、831600元和834000元。根據(jù)采購公告規(guī)定：“如果提交響應(yīng)資料的供應(yīng)商多于三家的，將根據(jù)談判小組依照規(guī)定確定的三家或三家以上供應(yīng)商談判名單，通知其參加談判和談判的次序以及其他有關(guān)事項”，談判小組在審閱了各供應(yīng)商的響應(yīng)文件后認為：選擇三家供應(yīng)商進行談判已能形成充分競爭局面，而且報價***的供應(yīng)商其響應(yīng)文件質(zhì)量最差，無技術(shù)方案和相關(guān)業(yè)績等基本材料。談判小組（由2位政府采購咨詢專家和1名采購人代表組成）進一步審閱了三家的響應(yīng)文件，并準備了談判提綱，分別與W公司、H公司和C公司進行談判。談判主要圍繞：對項目需求理解、技術(shù)能力、有無成熟經(jīng)驗、開發(fā)思路、開發(fā)團隊、售后服務(wù)保證等方面展開。談判結(jié)束后，讓各供應(yīng)商進行書面澄清和承諾并提供兩次報價（也是最終報價）。結(jié)果出乎意料：W公司從初次報價的775000元降到288000元，降幅高達63％；沒有想到的是：H公司和C公司也不敢落后，H公司從初次報價的500000元降到320000元，降幅高達36％；C公司從初次報價的831600元降到400000元，降幅高達52％。根據(jù)“在滿足采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的情況下，以提出***報價的供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商”的規(guī)定，談判小組確定W公司為本項目成交供應(yīng)商，本項目成交價288000元，比預(yù)算資金840000元節(jié)約552000元，節(jié)資率高達66％。無論是采購過程還是采購結(jié)果，從程序上是完全符合法律規(guī)定的，但本項目在履約過程中，進展不是很理想，主要是中標人認為已滿足采購需求，要求驗收和付款，而采購人認為，開發(fā)結(jié)果并沒有完全滿足當時的采購需求。也就是說，對需求理解產(chǎn)生了分歧，原因主要是需求描述不規(guī)范，對軟件開發(fā)成本度量方法不規(guī)范。

 

案例二，2012年9月筆者負責采購的一個“項目總設(shè)計、總集成及綜合信息平臺軟件開發(fā)”項目，預(yù)算710萬元（公開），中標價252萬元，結(jié)果公示期間有供應(yīng)商提出質(zhì)疑，認為該中標供應(yīng)商是采用低于成本價的不正當競爭，有違政府采購公平、公正原則，要求取消該供應(yīng)商中標資格。先看一下本項目的采購過程：該項目在政府采購網(wǎng)站發(fā)布招標公告以來，共有9個供應(yīng)商下載了招標文件，最終有5個供應(yīng)商按時遞交了投標文件，投標價分別為：252萬元、279萬元、418萬元、496萬元和708萬元，算術(shù)平均價430萬元，按照既定的評標方法和評標標準，評標委員會推薦投標價為252萬元的H公司為***中標候選人，該中標價僅是項目預(yù)算的35.5％以及所有投標單位算術(shù)平均價的58.6％，確實是一個超低價，似乎涉嫌不正當競爭。也難怪有供應(yīng)商要提出質(zhì)疑，那么，是否是低于成本價的不正當競爭，需要從項目性質(zhì)及行業(yè)特點來進行分析。本項目是一個“設(shè)計、集成和軟件開發(fā)”項目，其主要工作內(nèi)容是：“負責本項目的總體設(shè)計和軟硬件系統(tǒng)總集成，并負責監(jiān)管工作門戶、監(jiān)管數(shù)據(jù)中心、公共服務(wù)平臺、查詢應(yīng)用平臺和決策指揮平臺的需求分析、軟件設(shè)計和軟件開發(fā)”。也就是說，其主要成本是其人力資源的投入及一些必要的辦公經(jīng)費開銷，沒有外購設(shè)備等硬成本的投入，所以說，其成本確實比較難核準。這也是由于軟件開發(fā)成本度量方法和過程缺乏標準和規(guī)范引發(fā)質(zhì)疑的典型案例。

 

將于2013年12月1日正式實施的工業(yè)和信息化部行業(yè)標準《軟件研發(fā)成本度量規(guī)范》將為避免上述現(xiàn)象的發(fā)生提供依據(jù)。因為該行業(yè)標準規(guī)定了軟件研發(fā)成本度量的方法及過程，包括軟件研發(fā)成本的構(gòu)成、軟件研發(fā)成本度量過程、軟件研發(fā)成本度量的應(yīng)用，適用于度量成本與功能規(guī)模密切相關(guān)的軟件研發(fā)項目的成本。該《規(guī)范》的實施，可以明確研發(fā)成本，為軟件定價提供重要依據(jù)。將來，在預(yù)算審批上，可以解決軟件項目預(yù)算編制缺乏依據(jù)，分歧較大，過多依賴專家經(jīng)驗，需求模糊埋下隱患的問題；在評標和商務(wù)談判環(huán)節(jié)，能解決關(guān)鍵業(yè)務(wù)需求不清，難以識別合理報價，估算過程難以追溯，甲乙雙方分歧較大時難以達成一致的問題。

 

軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)這幾年發(fā)展非?？?，各種產(chǎn)品的標準也在加緊制定中，在管理質(zhì)量過程方面雖然已有一些標準，但還不夠多，尤其是在質(zhì)量定額方面,在采購過程中經(jīng)常會有超低價中標的情況出現(xiàn)，這反映出行業(yè)里招投標的不規(guī)范，競爭秩序方面的不規(guī)范。如何很好地執(zhí)行和實施《規(guī)范》，使軟件企業(yè)的發(fā)展能夠借助該《規(guī)范》登上一個新的臺階，也使軟件市場秩序能夠借助這個《規(guī)范》變得更加規(guī)范，當然，《規(guī)范》也為軟件項目的政府采購提供依據(jù)，使采購結(jié)果更符合實際需求。所以說，《軟件研發(fā)成本度量規(guī)范》實施是有利于政府采購的。