在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)既是新動(dòng)力，也是新生產(chǎn)要素。黨的十九屆四中全會(huì)要求“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”，首次提出將“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素參與分配。2022年12月19日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》對(duì)外發(fā)布，為培育數(shù)據(jù)要素市場、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值指明了方向。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎，數(shù)據(jù)對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展能產(chǎn)生多大促進(jìn)作用，從根本上取決于數(shù)據(jù)治理從多大程度上促進(jìn)了數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)治理主要呈現(xiàn)三大趨勢，這3個(gè)趨勢從不同層面相互補(bǔ)充，為數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

趨勢一：數(shù)據(jù)要素登記日益受到重視

數(shù)據(jù)要素登記是數(shù)據(jù)流通交易的先手棋。數(shù)據(jù)要素登記是指對(duì)數(shù)據(jù)的來源、類型、質(zhì)量、價(jià)值、應(yīng)用場景等各類屬性進(jìn)行登記。隨著數(shù)據(jù)治理水平的不斷提高，各方越來越意識(shí)到：要發(fā)揮好數(shù)據(jù)要素的作用，首先要形成一個(gè)數(shù)據(jù)要素的“總賬本”，將所掌握數(shù)據(jù)的總量、類別、價(jià)值等屬性梳理清晰，這使數(shù)據(jù)要素登記成為了近來備受關(guān)注的一項(xiàng)數(shù)據(jù)治理手段。數(shù)據(jù)要素登記工作具有重要意義，不僅是掌握數(shù)據(jù)資源底數(shù)的重要手段，也是數(shù)據(jù)定價(jià)、交易、結(jié)算、交付的基礎(chǔ)。預(yù)計(jì)未來，數(shù)據(jù)要素登記將像土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的登記一樣，由國家專門成立機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推進(jìn)，為數(shù)據(jù)要素權(quán)屬的確立、價(jià)值的評(píng)估、交易的開展提供根本保障。

各地普遍探索開展數(shù)據(jù)登記工作。如，浙江省從2021年9月開始，通過其“一體化數(shù)字資源系統(tǒng)”對(duì)全省政務(wù)系統(tǒng)的公共數(shù)據(jù)、應(yīng)用系統(tǒng)、算法組件等數(shù)字資源進(jìn)行了全面普查、登記和匯總，賦予每項(xiàng)數(shù)字資源唯一“身份編碼”，形成了全省數(shù)字資源的智能化“總賬本”。通過這個(gè)智能化“總賬本”，各地各部門可一站式瀏覽全省數(shù)字資源，快速掌握各地區(qū)、各領(lǐng)域、各條線的創(chuàng)新及特色應(yīng)用，開展互學(xué)互鑒，實(shí)現(xiàn)了“一地創(chuàng)新、全省受益”。廣東省也對(duì)省內(nèi)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行了普查和登記工作，目前已厘清全省發(fā)布的信息系統(tǒng)11052個(gè)、數(shù)據(jù)資源目錄56794類、數(shù)據(jù)需求2672單，深入梳理了政務(wù)信息資源目錄信息邏輯一致性與有效性，大幅提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)共享效率。此外，各大數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)也紛紛將數(shù)據(jù)登記作為活躍數(shù)據(jù)交易的抓手，已經(jīng)建成或正在建設(shè)自身的數(shù)據(jù)登記平臺(tái)，通過數(shù)據(jù)登記平臺(tái)登記和上架數(shù)據(jù)產(chǎn)品。2022年7月，北京國際大數(shù)據(jù)交易所專門成立了面向全國的數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記中心，探索通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記的方式盤活全國數(shù)據(jù)資源。上海數(shù)據(jù)交易所發(fā)布《全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記體系建設(shè)白皮書》，首次提出采用“七統(tǒng)一”原則建設(shè)全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記體系和登記市場，即：統(tǒng)一登記依據(jù)、統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一登記載體（平臺(tái)系統(tǒng)）、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一審查規(guī)則、統(tǒng)一登記證書、統(tǒng)一登記效力。

建議從立法引領(lǐng)、平臺(tái)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)支撐、生態(tài)培育等方面入手，發(fā)揮數(shù)據(jù)登記對(duì)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的支撐作用。一是立法引領(lǐng)，夯實(shí)數(shù)據(jù)要素登記法律基礎(chǔ)。探索制定“數(shù)據(jù)要素登記管理辦法”，以法律法規(guī)的形式確立登記依據(jù)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)登記的定位、目的和登記效力，界定數(shù)據(jù)登記的適用范圍及登記條件，明確登記機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其服務(wù)職責(zé)，規(guī)范登記的流程和權(quán)屬界定的標(biāo)準(zhǔn)等。二是平臺(tái)為基，降低數(shù)據(jù)要素登記制度成本。在全國范圍內(nèi)遴選一批數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)數(shù)據(jù)登記管理流程規(guī)范化，提升登記機(jī)構(gòu)公信力和數(shù)據(jù)登記的權(quán)威性。強(qiáng)化登記平臺(tái)集成度，探索建設(shè)國家級(jí)、區(qū)域級(jí)的數(shù)據(jù)登記平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)跨組織、跨系統(tǒng)、跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的互聯(lián)互通互操作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素“一地登記，全國共享”。三是標(biāo)準(zhǔn)支撐，筑牢數(shù)據(jù)要素登記標(biāo)準(zhǔn)底座。開展數(shù)據(jù)登記流程、登記數(shù)據(jù)格式、登記證書要素等領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研制。開展登記數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估試點(diǎn)，探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表，為數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值提供科學(xué)客觀可量化的方法。探索制定數(shù)據(jù)收益分配規(guī)則，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨機(jī)構(gòu)開放共享。四是開放融通，培育數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)生態(tài)。鼓勵(lì)央企、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)等數(shù)據(jù)富集企業(yè)將通信、金融、工業(yè)等市場亟需的數(shù)據(jù)提交至數(shù)據(jù)登記平臺(tái)進(jìn)行登記，發(fā)放數(shù)據(jù)登記憑證。支持?jǐn)?shù)據(jù)持有方合理獲益，形成示范效應(yīng)，從而提升全國數(shù)據(jù)要素總供給量。

趨勢二：培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場勢在必行

數(shù)據(jù)互聯(lián)互通是激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)要素是一種社會(huì)資源，其經(jīng)歷的采集、匯聚、存儲(chǔ)、交換、分析、使用、銷毀等過程，通常被稱為數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)。數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)和發(fā)展的動(dòng)能來源于“流轉(zhuǎn)”，即獲得數(shù)據(jù)資源流動(dòng)性。只有讓數(shù)據(jù)流動(dòng)起來，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，讓數(shù)據(jù)變成真正的“活水”，發(fā)揮數(shù)據(jù)的使用效力，才能最大程度激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值。

中央政策和地方實(shí)踐相互呼應(yīng)力促數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。從中央政策上看，數(shù)據(jù)互聯(lián)互通逐漸成為國家引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向所在。例如，2022年4月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》強(qiáng)調(diào)，要加快培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場；2022年10月出臺(tái)的《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》就統(tǒng)籌管理一體化、數(shù)據(jù)目錄一體化、數(shù)據(jù)資源一體化、共享交換一體化、數(shù)據(jù)服務(wù)一體化、算力設(shè)施一體化、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一體化、安全保障一體化8個(gè)方面重點(diǎn)提出了指導(dǎo)意見，為推進(jìn)建設(shè)互聯(lián)互通的政務(wù)大數(shù)據(jù)體系指明了方向。從地方探索上看，除了各地出臺(tái)的數(shù)據(jù)條例以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)條例均突出“互聯(lián)互通”“區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同”“開放共享”等字眼外，相關(guān)政府和市場實(shí)踐也在順應(yīng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的大趨勢。一方面，首席數(shù)據(jù)官模式逐步推廣。2021年以來，廣東、浙江、江蘇、遼寧等省陸續(xù)開展政府首席數(shù)據(jù)官制度改革試點(diǎn)；2022年，紹興市和杭州市濱江區(qū)也相繼推出了首席數(shù)據(jù)官制度；2022年8月，廣東省工信廳發(fā)布《廣東省企業(yè)首席數(shù)據(jù)官建設(shè)指南》，開始著力引導(dǎo)數(shù)據(jù)密集型企業(yè)設(shè)置首席數(shù)據(jù)管。首席數(shù)據(jù)官設(shè)立的最重要目的就是要強(qiáng)化不同部門之間的數(shù)據(jù)聯(lián)系，構(gòu)建互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)生態(tài)圈，發(fā)揮不同部門間的數(shù)據(jù)協(xié)同效應(yīng)。另一方面，數(shù)據(jù)交易市場互聯(lián)互通進(jìn)一步強(qiáng)化。例如，深圳數(shù)據(jù)交易所已與貴陽大數(shù)據(jù)交易所簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，將加強(qiáng)雙方在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)場景和數(shù)據(jù)資源等方面的對(duì)接，開啟了數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的全新嘗試；上海數(shù)據(jù)交易所與蘇州大數(shù)據(jù)交易所也達(dá)成了類似合作協(xié)議。

建議加快數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)，培育全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場。一是加快公共數(shù)據(jù)開放共享，增強(qiáng)數(shù)據(jù)要素供給能力。健全公共數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單制度，規(guī)范數(shù)據(jù)共享交換接口建設(shè)，打通國家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)與各部委及地方業(yè)務(wù)系統(tǒng)接口，形成完整貫通的數(shù)據(jù)整合共享交換體系。健全完善數(shù)據(jù)分級(jí)分類開放制度，明確公共數(shù)據(jù)開放目錄清單，充分依托已有基礎(chǔ)和資源，建成統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。二是完善數(shù)據(jù)交易制度規(guī)則，促進(jìn)數(shù)據(jù)交易健康發(fā)展。補(bǔ)齊數(shù)據(jù)交易監(jiān)管短板，制定出臺(tái)“數(shù)據(jù)交易場所管理辦法”，推進(jìn)數(shù)據(jù)交易市場的準(zhǔn)入機(jī)制建設(shè)，完善數(shù)據(jù)準(zhǔn)入體系及人員從業(yè)職格認(rèn)證體系。選取北京、上海、深圳等數(shù)據(jù)資源豐富、產(chǎn)業(yè)集中、積極性較高的地方進(jìn)行數(shù)據(jù)交易試點(diǎn)，就數(shù)據(jù)確權(quán)、定價(jià)、交易規(guī)則、場景創(chuàng)新等先行先試，盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推廣。三是完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，逐步提升對(duì)外開放水平。采用“負(fù)面清單”的形式列出不允許出境的數(shù)據(jù)類別，“負(fù)面清單”以外的數(shù)據(jù)允許依法出境，為相關(guān)企業(yè)主體提供清晰的遵循依據(jù)。加快建設(shè)跨境數(shù)據(jù)保護(hù)能力第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，為有數(shù)據(jù)出入境需求的企業(yè)提供安全能力認(rèn)證，提高相關(guān)主體的跨境數(shù)據(jù)保護(hù)能力。探索推行試點(diǎn)區(qū)域數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)“白名單”政策，強(qiáng)化與其它國家和地區(qū)企業(yè)的互認(rèn)，促進(jìn)認(rèn)證企業(yè)間的跨境數(shù)據(jù)流通。

趨勢三：數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、數(shù)據(jù)空間等理念和制度不斷創(chuàng)新

數(shù)據(jù)要素跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨部門融合應(yīng)用成效顯著。數(shù)據(jù)要素融合應(yīng)用是數(shù)據(jù)在互聯(lián)互通基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行應(yīng)用場景和應(yīng)用模式的創(chuàng)新，創(chuàng)造出全新的價(jià)值，可以說是數(shù)據(jù)治理的精華和創(chuàng)新所在。數(shù)據(jù)要素融合能夠不斷催生數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。以汽車產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)據(jù)、外貿(mào)數(shù)據(jù)等為代表的跨行業(yè)數(shù)據(jù)融合，以長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等為代表的跨區(qū)域數(shù)據(jù)融合，以及以“城市大腦”和疫情防控等為代表的跨部門數(shù)據(jù)融合，讓數(shù)據(jù)要素價(jià)值有了“1+1>2”的效果。

多地開啟數(shù)據(jù)治理理念、規(guī)則、制度方面的創(chuàng)新，強(qiáng)化對(duì)于數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的開拓以及對(duì)于數(shù)據(jù)本身的創(chuàng)新應(yīng)用。一是首批數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人“持牌上崗”?！皵?shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人”概念起源于美國，與歐盟《數(shù)據(jù)治理法案》中提出的“數(shù)據(jù)中介”定義相似，其功能主要是幫助數(shù)據(jù)需求方收集、匯聚和交易合法數(shù)據(jù)。2022年8月10日，全國首批數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人已在廣州市海珠區(qū)“持牌上崗”，促成一批數(shù)據(jù)要素市場項(xiàng)目成功落地。二是數(shù)據(jù)空間落地應(yīng)用。2022年以來，廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局通過構(gòu)建“個(gè)人數(shù)字空間”“法人數(shù)字空間”創(chuàng)造政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的安全環(huán)境；東方電氣、華控清交等企業(yè)在機(jī)床生產(chǎn)、質(zhì)量檢測等領(lǐng)域紛紛落地了數(shù)據(jù)空間項(xiàng)目，為企業(yè)數(shù)據(jù)傳輸和技術(shù)合作提供信任基礎(chǔ)。三是數(shù)據(jù)資產(chǎn)化模式推陳出新。近年來，數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證、數(shù)據(jù)信貸、數(shù)據(jù)信托等數(shù)據(jù)資產(chǎn)化模式不斷創(chuàng)新。例如，2022年10月12日，在北京市經(jīng)信局指導(dǎo)下，北京銀行就成功落地全國首筆數(shù)據(jù)資產(chǎn)質(zhì)押融資貸款，額度為1000萬元。

建議拓寬數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，支持?jǐn)?shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用新模式。一是鼓勵(lì)和發(fā)展數(shù)據(jù)信托、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)、數(shù)據(jù)空間等新模式。支持有條件的企業(yè)將通信、金融、工業(yè)等市場亟需的數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)信托、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)、數(shù)據(jù)空間等模式進(jìn)行開放、共享、流通、交易或開發(fā)利用，更好對(duì)接數(shù)據(jù)需求方，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。二是開展數(shù)據(jù)要素應(yīng)用場景遴選。面向數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)等重點(diǎn)領(lǐng)域在全國范圍內(nèi)征集公共數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)要素典型應(yīng)用場景及相關(guān)技術(shù)、產(chǎn)品和解決方案，遴選出一批具有示范性、可推廣的成熟應(yīng)用場景，編制“數(shù)據(jù)要素典型應(yīng)用場景案例集”。三是積極推廣數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理與運(yùn)營新模式。會(huì)同銀行、券商、信托等金融機(jī)構(gòu)，共同推廣數(shù)據(jù)信貸、數(shù)據(jù)信托、數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券化等模式，調(diào)動(dòng)各方參與的積極性。

綜合來看，數(shù)據(jù)要素登記是掌握數(shù)據(jù)資源底數(shù)的根本途徑，只有掌握了數(shù)據(jù)資源這個(gè)“賬本”，才有可能更有針對(duì)性地發(fā)揮其潛在價(jià)值，因此數(shù)據(jù)登記可以說是數(shù)據(jù)治理的“根節(jié)點(diǎn)”；數(shù)據(jù)要素互聯(lián)互通是打通發(fā)揮數(shù)據(jù)資源作用的“任督二脈”的根本舉措，讓數(shù)據(jù)資源價(jià)值能夠?qū)崿F(xiàn)聚合，產(chǎn)生“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)，讓數(shù)據(jù)價(jià)值真正得以釋放，是數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵手段；而數(shù)據(jù)要素融合應(yīng)用則是讓數(shù)據(jù)在互聯(lián)互通基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行應(yīng)用場景和應(yīng)用模式的創(chuàng)新，創(chuàng)造出全新的價(jià)值，可以說是數(shù)據(jù)治理的精華和創(chuàng)新所在，是“桂冠上的明珠”。下一步，應(yīng)充分順應(yīng)數(shù)據(jù)治理三大趨勢，加快數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，為做強(qiáng)做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)數(shù)據(jù)力量。