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在約談螞蟻集團(tuán) 79 天后，央行又宣布了一個(gè)重大動(dòng)態(tài)！

2021 年 1 月 20 日，中國人民銀行發(fā)布了關(guān)于《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）》（下稱《條例》）公開征求意見的通知——也許是一個(gè)巧合，這一天也正是馬云最新一次公開露面的日子。

該通知指出，起草該《條例》的目的在于加強(qiáng)對非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范非銀行支付機(jī)構(gòu)行為，防范支付風(fēng)險(xiǎn)，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)支付服務(wù)市場健康發(fā)展。

結(jié)合過去兩個(gè)月的動(dòng)態(tài)，可以非常明顯地感知到：這里所說的非銀行支付機(jī)構(gòu)，很大程度上指向以螞蟻集團(tuán)、財(cái)付通（微信支付）等互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)。

由此，一個(gè)全面規(guī)范中國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的政策，正呼之欲出。

重新劃分業(yè)務(wù)類型

值得一提的是，央行曾于 2010 年 6 月制定了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，此次《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）》將原有的作為部門規(guī)章的《辦法》提升了支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律層級，進(jìn)一步規(guī)范支付機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營。

在了解《條例》具體監(jiān)管內(nèi)容之前，需要先明確何為“非銀行支付機(jī)構(gòu)”？

在此之前，非銀行支付機(jī)構(gòu)主要?jiǎng)澐譃轭A(yù)付卡、銀行卡收單、網(wǎng)絡(luò)支付三種業(yè)務(wù)類型。在最新《條例》中，為了適應(yīng)技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新需要，防止監(jiān)管套利和監(jiān)管空白，央行對這一業(yè)務(wù)類型進(jìn)行重新劃分，由三分法變?yōu)閮煞址ā?/p>

按照資金和信息兩個(gè)維度，根據(jù)是否開立賬戶（提供預(yù)付價(jià)值）、是否具備存款類機(jī)構(gòu)特征，《條例》將支付業(yè)務(wù)重新劃分為儲值賬戶運(yùn)營業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)兩類。

其中，儲值賬戶運(yùn)營是指通過開立支付賬戶或者提供預(yù)付價(jià)值，根據(jù)收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉(zhuǎn)移貨幣資金的行為。法人機(jī)構(gòu)發(fā)行且僅在其內(nèi)部使用的預(yù)付價(jià)值除外。

支付交易處理是指在不開立支付賬戶或者不提供預(yù)付價(jià)值的情況下，根據(jù)收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉(zhuǎn)移貨幣資金的行為。

另外，在支付規(guī)則方面，央行從三方面進(jìn)行了全新界定，具體表現(xiàn)為：

1. 根據(jù)從事儲值賬戶運(yùn)營業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)和從事支付交易處理業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度的不同，分類確定業(yè)務(wù)監(jiān)管要求。

2. 明確支付機(jī)構(gòu)發(fā)起的跨機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)，應(yīng)通過具有相應(yīng)合法資質(zhì)的清算機(jī)構(gòu)處理，確保資金和信息安全、透明。

3. 強(qiáng)化備付金管理要求，強(qiáng)調(diào)備付金不屬于支付機(jī)構(gòu)自有財(cái)產(chǎn)，要求支付機(jī)構(gòu)將備付金存放在人民銀行或符合要求的商業(yè)銀行，并明確與之配套的審慎監(jiān)管措施，充分保障用戶權(quán)益。

《條例》指出，從我國國情出發(fā)，堅(jiān)持金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營，對支付機(jī)構(gòu)按照“先證后照”原則，強(qiáng)化公司治理要求，實(shí)施全方位、全流程監(jiān)管。

同時(shí)，通過正面清單加負(fù)面清單方式，明確成為支付機(jī)構(gòu)股東、實(shí)際控制人和最終受益人的條件及禁止情形，加強(qiáng)對股東資質(zhì)、實(shí)際控制人和最終受益人的監(jiān)管。

股東背景穿透式監(jiān)管

《條例》第四十五條指出， 中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)對非銀行支付機(jī)構(gòu)主要股東和控股股東進(jìn)行審查，對其真實(shí)股權(quán)結(jié)構(gòu)和實(shí)際控制人實(shí)施穿透式監(jiān)管。

中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)對非銀行支付機(jī)構(gòu)主要股東和控股股東的入股資金進(jìn)行穿透式監(jiān)管，嚴(yán)格審查入股資金來源、性質(zhì)與流向。

需要說明的是，《條例》中所稱的主要股東，是指持有或者控制非銀行支付機(jī)構(gòu)股份總額 10%以上股權(quán)或者表決權(quán)，或者持有股份總額不足 10%，但對非銀行支付機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理有重大影響的股東。

控股股東是指其出資額占非銀行支付機(jī)構(gòu)資本總額 50% 以上或者其持有的股份占非銀行支付機(jī)構(gòu)股本總額 50% 以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足 50%，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會(huì)、股東大會(huì)產(chǎn)生重大影響的股東。

另外，實(shí)際控制人是指通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配非銀行支付機(jī)構(gòu)行為的人。

同一法人不得持有兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu) 10% 以上股權(quán)，同一實(shí)際控制人不得控制兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)。

另外，對于控股股東和實(shí)際控制人的禁止行為，《條例》第十二條也有了明確規(guī)定，具體包括：

（一）通過特定目的載體或者委托他人持股等方式規(guī)避監(jiān)管；

（二）關(guān)聯(lián)方眾多，股權(quán)關(guān)系復(fù)雜、不透明或者存在權(quán)屬糾紛，惡意開展關(guān)聯(lián)交易，惡意使用關(guān)聯(lián)關(guān)系；

（三）采用濫用市場支配地位等方式開展不正當(dāng)競爭；

（四）操縱市場、擾亂市場秩序；

（五）成為非銀行支付機(jī)構(gòu)的控股股東、實(shí)際控制人之日起，3 年內(nèi)轉(zhuǎn)讓所持有的非銀行支付機(jī)構(gòu)股份；

（六）其他可能對非銀行支付機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理產(chǎn)生重大不利影響的情形。

如有違反，中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期改正，沒收違法所得——違法所得 10 萬元以上的，處違法所得 1 倍以上 5 倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足 10 萬元的，處 10 萬元以上 50 萬元以下罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管

《條例》指出，非銀行支付機(jī)構(gòu)未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，如果嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的，中國人民銀行可以向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實(shí)施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施。

那么，如何界定非銀行支付機(jī)構(gòu)具有市場支配地位呢？條例主要從預(yù)警和認(rèn)定兩個(gè)方面進(jìn)行闡述。

《條例》第五十五條指出，非銀行支付機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，中國人民銀行可以商國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對其采取約談等措施進(jìn)行預(yù)警：

1. 一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額達(dá)到三分之一；

2. 兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額合計(jì)達(dá)到二分之一；

3. 三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額合計(jì)達(dá)到五分之三。

對于非銀行支付機(jī)構(gòu)具有市場支配地位的認(rèn)定，《條例》第五十六條主要從三個(gè)方面界定：

1. 一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額達(dá)到二分之一；

2. 兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額合計(jì)達(dá)到三分之二；

3. 三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額合計(jì)達(dá)到四分之三。

如有前款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定的情形，其中涉及的非銀行支付機(jī)構(gòu)市場份額不足十分之一的，則不應(yīng)當(dāng)商請國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查該非銀行支付機(jī)構(gòu)是否具有市場支配地位。

值得注意的是，在 55、56 兩則條款的情況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中，其“分母”涵蓋的范圍并不相同，前者指的是“非銀行支付服務(wù)市場的市場份額”，后者指的是“全國電子支付市場的市場份額”。

目前，《條例》尚未明示兩類市場的具體涵蓋范圍，因此關(guān)于支付寶、微信財(cái)付通是否會(huì)滿足界定門檻、滿足哪一種界定門檻還不能夠確定。

《條例》指出，對于條例施行前已獲得支付業(yè)務(wù)許可證的非銀行支付機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本條例施行之日起 1 年內(nèi)達(dá)到本條例規(guī)定的條件。

逾期仍不符合本條例規(guī)定條件的，由中國人民銀行根據(jù)審慎監(jiān)管原則暫停其業(yè)務(wù)；拒不停止業(yè)務(wù)或者有其他情節(jié)嚴(yán)重情形的，由中國人民銀行吊銷其支付業(yè)務(wù)許可證。

全面監(jiān)管時(shí)代到來

事實(shí)上，央行此次針對對非銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管并不意外，2020 年下半年以來，央行以及其他政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一系列舉措無不釋放著相同的信號——反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張。

而在監(jiān)管收緊過程，其中一個(gè)典型案例是，螞蟻集團(tuán)被約談，暫緩上市，再到全面整改。

2020 年 11 月 2 日，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、國家外匯管理局對螞蟻集團(tuán)實(shí)際控制人馬云、董事長井賢棟、總裁胡曉明進(jìn)行了監(jiān)管約談。

同日，中國銀保監(jiān)會(huì)在官方渠道發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（本文簡稱 "意見稿"），并就此公開征求意見。

需要注意的是，網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)正是螞蟻集團(tuán)的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)。

受約談事件影響，再加上金融科技監(jiān)管環(huán)境發(fā)生變化，上交所在 2020 年 11 月 3 日決定暫緩螞蟻科技集團(tuán)股份有限公司科創(chuàng)板上市。

這距離首次約談，僅僅過去了一天。

之后，12 月 24 日，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、國家外匯管理局再次約談了螞蟻集團(tuán)。相對于上次的簡明扼要，這次約談在對螞蟻集團(tuán)的監(jiān)管方向上有了更清晰的陳述——規(guī)范金融業(yè)務(wù)經(jīng)營與發(fā)展。

當(dāng)時(shí)，螞蟻集團(tuán)的回應(yīng)是——將認(rèn)真學(xué)習(xí)和嚴(yán)格遵從監(jiān)管部門的要求，不折不扣地做好相關(guān)工作的落實(shí)。

雷鋒網(wǎng)注意到，在第一次約談之后，螞蟻集團(tuán)已經(jīng)公開表態(tài)，并對旗下多款產(chǎn)品進(jìn)行了調(diào)整。

1 月 15 日，央行副行長陳雨露表示，目前在金融管理部門指導(dǎo)下， 螞蟻集團(tuán)已經(jīng)成立整改工作組，正在抓緊制定整改時(shí)間表，同時(shí)保持業(yè)務(wù)的連續(xù)性和企業(yè)正常經(jīng)營，確保對公眾金融服務(wù)的質(zhì)量。

不難看出，在監(jiān)管之下，螞蟻集團(tuán)的整改已在進(jìn)行時(shí)。

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事實(shí)上，不僅限于螞蟻集團(tuán)，關(guān)于金融和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的反壟斷和資本無序擴(kuò)張監(jiān)管，最高決策層面已經(jīng)敲響了警鐘。

12 月 11 日，中央政治局在召開會(huì)議時(shí)明確強(qiáng)調(diào)稱，下一步要 "強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張"。

不僅如此，在 12 月 16 日至 18 日的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，確定了明年抓好的八大重點(diǎn)任務(wù)，其中第六點(diǎn)專門談到了 “強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”，具體來說：

反壟斷、反不正當(dāng)競爭，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。國家支持平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、增強(qiáng)國際競爭力，支持公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，同時(shí)要依法規(guī)范發(fā)展，健全數(shù)字規(guī)則。要完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集使用管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的法律規(guī)范。要加強(qiáng)規(guī)制，提升監(jiān)管能力，堅(jiān)決反對壟斷和不正當(dāng)競爭行為。金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進(jìn)行。

由此，可以明確的是，一個(gè)全面監(jiān)管的時(shí)代正在開啟，包括互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)在內(nèi)的所有行業(yè)都將被納入政策運(yùn)行的軌道，在監(jiān)管中穩(wěn)步前進(jìn)。